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委内瑞拉路在何方?
  新闻来源:石油商报 2019-03-04 14:28  

  提要2月23日,委内瑞拉反对派领袖胡安·瓜伊多自行宣布就任"临时总统"已经整整一个月了。这个拉丁美洲石油生产国的局势再次引起世界的关注。根据英国石油公司《BP世界能源统计年鉴》的数据,截至2017年底,委内瑞拉石油储量为3032亿桶,占世界的17.9%,略高于沙特阿拉伯(15.7%的占比),储采比高达393.6。但是,委内瑞拉的石油是超重质原油,需要高成本的特殊提炼过程,只有极少数国家拥有处理委内瑞拉原油的精炼厂,美国是其中之一。轻质原油需求量较大,价格由市场决定,而重质原油是以固定价格在限定市场销售。委内瑞拉原油的主要买家是美国、欧洲以及亚洲的中国和印度等国家。美国在墨西哥湾沿岸的炼油厂主要加工来自委内瑞拉、墨西哥和加拿大的超重质油。出口美国的委内瑞拉原油可以轻而易举地被替代,而美国市场对于委内瑞拉来说却是非常关键的。委内瑞拉的原油属性似乎冥冥之中决定了这个国家的命运。

  委内瑞拉政变:美国又一"颜色革命"

  美国已经对委内瑞拉实施长期制裁,旨在降低委内瑞拉石油收益,恶化经济,实现政权更迭。当前委内瑞拉政变被认为是美国的又一“颜色革命”。1月23日,委内瑞拉发生政变,美国第一时间承认瓜伊多“临时总统”身份。此外,加拿大、欧洲以及拉美的右派执政国家阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚、秘鲁等也宣布承认瓜伊多。拉美左派、古巴、玻利维亚、俄罗斯、中国和土耳其支持马杜罗。

  政变发生后,美国财政部长宣布对委内瑞拉实施新的石油制裁,即刻冻结PDVSA的所有资产和利润。新的制裁措施除了禁止美国公司购买委内瑞拉石油外,还将委内瑞拉出售石油所得收入转入冻结账户。PDVSA的美国子公司Citgo将被允许继续经营,但其收入也将被转移到冻结账户,并由瓜伊多新政府控制。直到瓜伊多完全掌握新政权,为PDVSA及其美国分公司Citgo指定新的董事会。

  目前军政大权还掌握在马杜罗手中,但瓜伊多只要控制了石油收入,就控制了委内瑞拉的经济大权。美国表示将不遗余力地支持瓜伊多将石油收入从马杜罗手中夺过来。全球范围内的石油收益和支付危机将最终迫使军方倒向瓜伊多这边。虽然原油价格波动会对委内瑞拉产生很大打击,造成经济崩溃,但是石油制裁的打击可能是致命的。美国不仅要控制委内瑞拉的石油流向,还要控制这些石油收益的流向。因此,委内瑞拉的未来与反对派的能力有关,更与其背后的支持者有关。美国想要一个孱弱的、听话的委内瑞拉,主要原因是垂涎该国的石油储量。如果美国打定主意支持瓜伊多上台,必然会强化石油政治在这场权力角逐中发挥的作用。

  除委内瑞拉外,加拿大是墨西哥湾沿岸美国炼油厂的另一个主要重质原油的来源地。在委内瑞拉产量可能因制裁进一步下滑的情况下,加拿大生产商可能因此受益,但是收益有限。因为管道容量的限制,即使加拿大石油生产商可以负担更高成本通过铁路将原油运到墨西哥湾沿岸,也没有足够的管道可以使用。

  委内瑞拉将不得不直接向俄罗斯、中国和印度出售原油。俄罗斯石油公司将在Essar Vadinar炼油厂加工委内瑞拉原油,中国在广东建有超重质油炼油厂。在美国制裁委内瑞拉的同时,将对一些欧洲和加勒比国家以及美国炼油厂做出豁免。看似亚洲可以继续购买PDVSA的石油,并可能获得更大折扣。但是,此时购买委内瑞拉原油有很大风险。一旦由西方债权人持有的大部分主权债务和PDVSA债券违约,并且不再享有主权豁免,委内瑞拉的债务危机将向全球蔓延。制裁有可能导致委内瑞拉石油产业崩溃,经济继续恶化可能导致委国内更严重的人道主义灾难,甚至可能导致全球经济危机。从古巴、叙利亚、朝鲜和伊朗的情况来看,美国实施的制裁并不一定能保证政权更迭。

  不对称关系:委内瑞拉石油政治的前世今生

  石油政治包括两种态势:一种是通过控制石油资源创造国家间不对称的依赖关系,以获取主导权。另一种相反的态势是某些大国经常干涉石油生产国的事务以期控制石油,石油生产国不得不在某些大国的压力下寻求地区平衡。这种不对称的关系非常普遍,作为石油生产国和经济脆弱国,委内瑞拉的石油政治同时存在这两种态势。

  自1960年委内瑞拉加入欧佩克以来,石油就在其外交政策中扮演着重要角色,查韦斯政府更是把这种资源运用到了极致。委内瑞拉自1829年从西班牙独立以来,军阀统治着各个地区,胡安·文森特·戈梅斯依靠石油财富统治委内瑞拉27年之久。起初,戈梅斯为了引进外国资本,起草了后来称为《石油法》的一项法律。它规定石油开采特许权的期限、赋税和开采使用费,并规定一旦授予特许权后,戈梅斯统治下的委内瑞拉就要提供政治上的回报以及行政和财政上的稳定性。1929年,委内瑞拉石油总产量仅次于美国。石油为该国提供了出口收入的76%和政府财政收入的一半。虽然戈梅斯为外国投资提供了一个比较好的政治环

  境,但外国资本一直担心一旦更加激进的新政府上台,可能企图没收石油资产,并遵循墨西哥曾采取的一些政策。(1938年墨西哥石油资产国有化为拉美产油国确立了模式。)

  “二战”空前消耗了美国的资源,美国注定要成为一个石油净进口国。能满足美国石油需求的外国储量除中东外,处于海运有利地位的拉丁美洲也成为美国近在咫尺的石油来源地。1936年,戈梅斯在委内瑞拉的专制统治结束时,石油支撑着委内瑞拉经济。戈梅斯的继任者全面修订同在委内瑞拉生产石油的各个公司的合同,包括重新分配石油收益,而美国是这个过程的催化剂。委内瑞拉国会于1943年通过了新的石油法规,采用新的“平分”原则(50%对50%),成为该国石油工业史上里程碑式的事件。

  1971年,委内瑞拉通过了一项“归还法”,这项法律规定石油公司在该国的所有特许权和其他资产都将在特许权期限终止后归还给委内瑞拉,赔偿金有限。第一批特许权将在1983年到期。“归还法”加上“不再给予新的特许开采权”的政策,给委内瑞拉石油产业带来不可避免的长期影响。石油公司放慢了投资步伐,委内瑞拉的生产能力下降。1973年油价上涨和欧佩克针对西方石油禁运的胜利,加强了委内瑞拉民族主义情绪和自信,同时也加快了石油国有化的进程。当时的总统佩雷斯选择了一项“温和”且务实的解决办法,即建立一个国家控股公司——委内瑞拉石油公司(PDVSA),发挥财政、规划和协调中心的作用,也充当政客和石油业人士之间的中介。

  20世纪80年代油价暴跌,委内瑞拉局势崩溃,并最终为1992年胡戈·查韦斯领导的政变以及1998年查韦斯当选总统创造了条件。

  石油民族主义:蜜糖还是砒霜

  查韦斯执政的14年间,奉行“石油民族主义”政策,国家掌握作为经济命脉的石油战略部门,造成经济发展日益依赖石油收入。对外关系上,查韦斯致力于发展替代贸易和政治联盟,以平衡美国在拉美

  地区的影响力。随着查韦斯开始重视与伊朗、俄罗斯和亚洲的能源合作,委内瑞拉显著提高了国际影响力。伊朗和委内瑞拉保持多年的盟友关系,查韦斯曾9次访问伊朗,而伊朗总统也8次访问过委内瑞拉。尽管查韦斯和内贾德的关系被形容为“兄弟般的情谊”,但事实上,两国之间的共同利益仅限于在面对油价的压力时进行的合作。

  2001年,委内瑞拉颁布新的石油法,矿区使用费由16%提高到20%~30%,据说达到当时世界最高水平。2005年,查韦斯加快实施新国有化计划。首先,针对已签订并实施多年的32家公司60个项目的油田服务费合同,要求按30%的矿区使用费“补交”税款,同时将以美元支付服务费改为以委货币(玻利瓦尔)支付。查韦斯的“新国有化”政策进一步打击了委内瑞拉脆弱的石油工业。

  2011年,查韦斯赞助马格纳储量项目,调查奥里诺科河石油带储量。发现奥里诺科河石油储量达到1万亿桶,其中,当前技术可开采石油储量为3800亿~6500亿桶。这使得委内瑞拉的已探明石油储量跃居世界第一。但是,全球首屈一指的原油储备并没有给委内瑞拉带来稳定和富足,其国内石油产量一直严重不足。根据国际能源署的数据,过去10年,委内瑞拉的石油产量呈负增长,跌至250万桶/日,仅能维持欧佩克的最低产量要求。

  除了开采成本和加工成本过高等自然原因外,产量过低的原因还与委内瑞拉国内外政治局势有关。查韦斯任期内彻底重组国家石油公司PDVSA,公司管理能力下降,腐败不断。查韦斯政府也没有将高油价时期获得的巨额石油收入用于经济改革和改善民生,而是用于维护个人统治以及对抗美国。在油价飞涨时期,委内瑞拉的“挥霍程度就像世界末日将要来临”;当油价下跌,经济陷入深度衰退,政府却失去了经济改革的机会。

  正如中东和北非许多遭受“石油诅咒”的国家一样,石油收益是腐败政权和专制政权的支撑,但没有推动整体经济增长,人民生活质量也没有大幅度提升,石油财富最终腐蚀了整个国家。

  (孙霞 上海社会科学院国际问题研究所副研究员)

 
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