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“十三五”中国石油混合所有制改革进展及建议
  新闻来源:石油商报 2019-01-21 15:24  

  随着国有企业改革和国家能源、电信、民航、铁路等重点行业体制机制改革进入深水区,2015年以后,党中央、国家部委、地方政府、国有企业涉及混合所有制改革的一系列政策、文件紧锣密鼓陆续出台,进一步彰显国有企业混合所有制改革工作的紧迫性、必要性和重要性。

  “十三五”前三年混合所有制改革进展及特点

  “十三五”前三年,中国石油集团深化企业改革,重点开展和完成了以下6项混合所有制改革工作:

  一是成立了全面深化改革领导小组和改革办公室,研究制定并下发了《中国石油全面深化改革实施意见》《中国石油“十三五”改革专项规划》《中国石油混合所有制专项改革方案》,指导、规范中国石油混合所有制改革。

  二是基本完成了天然气管道业务的混合所有制改革。按照落实国家关于鼓励引导民间资本投资参股建设油气管道储运设施的要求,中国石油在陆续开展西气东输一线、二线、三线等合资合作的基础上,2015年完成中油管道资产平台的搭建,推进了自身天然气管道业务的财务独立和法律独立;推进落实中亚天然气管道合资合作,向国新国际投资有限公司出售50%股权,交易价格为150~155亿左右的人民币等额美元;厘清西气东输、西部管道土地、房产等资产权属,推进管道建设项目资本运作;加快管道和燃气新业务、新市场的合资合作,2016、2017、2018年推进天然气管道和燃气业务合资合作项目分别为14个、21个和9个,引进外部资金近16亿元。

  三是积极推进与地方国有企业的混合所有制改革和经济融合发展工作。与新疆维吾尔自治区完成了克拉玛依石化和新疆销售的合资合作,划转独山子石化持有中油工程的股权给地方政府,开展塔中西部油气勘探开发、风城燃煤注汽锅炉等合资合作项目,使中国石油在新疆地区混合所有制改革实施走在央企前列;与黑龙江政府签署深化战略合作框架协议,确定在10个方面开展合资合作;在陕西与延长集团合作成立延安石油公司;其他业务也纷纷利用合资合作、股权收购、增资并购等方式,与地方国有企业、民营企业开展形式多样的混合所有制改革和经济融合发展工作。

  四是重组整合并组建中油工程、中油资本并成功在国内A股上市。按照EPC一体化发展模式,专业化重组6家工程建设企业,组建中国石油集团工程有限公司,成功实现重组改制上市,实施工程建设业务混合所有制改革;推动金融管理体制改革,优化整合金融业务资源,组建中国石油集团资本有限公司,成功实现上市,推动中国石油金融业务良性发展和产融深度融合,实施金融业务混合所有制改革。

  五是在深化石油、天然气体制、机制改革意见的指导下,加快在油气全产业链范围内开展合资合作项目,积极引入外部资金,推进混合所有制改革工作。据统计,“十三五”前3年,累计开展合资合作项目100余个,引入外部资金超过210亿元。总结分析这些已实施的改革工作,其特点如下:

  实施顶层设计,混合所有制改革思路清晰。改革工作组织机构的建立、政策文件的研究制定形成了中国石油混合所有制改革的纲领性顶层设计方案。按照“引入社会增量资金、盘活存量资产、通过合资合作实现合作共赢”的思路,本着“宜混则混、宜控则控、宜参则参”的原则,部署了分类分层推进混合所有制改革、子公司股权多元化、加大合资合作力度、加快多种经营企业混合所有制改革和推进资产结构优化调整5个方面的改革工作。

  与深化国有企业改革、深化石油天然气体制、机制改革亦步亦趋,形成有效支撑和配套。按照党的十九大精神和《关于深化石油天然气体制机制改革的若干意见》,中国石油积极开展矿权管理改革,实施矿权内部流转并与新疆地区混合所有制改革工作相结合;加快管道业务的财务独立和法律独立的改革步伐,为成立国家油气管道公司奠定基础;实施下属二级公司专业化重组改革,推动中油工程、中油资本A股上市。

  子公司股权多元化和混合所有制改革工作取得实质性突破。混合所有制改革初期,集团下属子公司混合所有制改革推进和股权多元化改革的快速推进是其特点和实际情况,中国石油也不例外。在差异化管控模式下,10个二级子公司范围内,中油工程、中油资本实施了专业化重组和国内A股上市,中油管道、中油油服实施了财务独立和法律独立,为下一步混合所有制改革和上市做好了基础准备,中国石油下属二级子公司层面以及以下企业的混合所有制改革工作取得实质性突破和进展。

  与地方混合所有制改革融合交映,创建示范工程。受油气能源资源禀赋特点的影响,国内许多地方的经济都是因油而生、因油而兴,油气产业及其形成的GDP是属地经济和税收的主要支柱。中国石油在新疆加快发展、黑龙江、陕西、四川等地的混合所有制改革工作已经为央企树立了范例。

  下步混合所有制改革工作建议

  按照国家深化国有企业改革的部署安排,未来两年,国有企业混合所有制改革将迎来升级版,包括集团层面混合所有制改革、大型垄断企业内部重组改造、管理者及科技员工持股在内的一系列重点工作应该被提上议事日程。

  下一步,中国石油应该按照“三个勇于、三个善于”,积极开展下一步混合所有制改革推进实施工作。

  第一,勇于制定中国石油集团层面混合所有制改革实施的路线图和时间表。国有企业混合所有制改革升级版,推进集团层面混合所有制改革一定会选择主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业开展。鉴于集团层面混合所有制改革工作可以推动企业深化改革的实质和效果,中国石油要采取倒逼机制,勇于制定集团层面混合所有制改革的路线图和时间表,尽快明确集团内部鼓励混合所有制改革的具体业务范围,进一步激发自身潜能和改革动力,推进混合所有制改革工作不断走向深入。

  第二,勇于开展垄断企业业务分类改造。类似于中国石油这类“超级航母”,业务链条较长,且公益类和商业类业务交织在一起,完全归到一个类别里似乎很难。重组整合是推进分类改革的必要前提。建议在国有企业功能界定分类已基本完成的前提下,可优先对国有企业的二级公司进行功能分类,逐层明确各级子企业功能类别。在明确二级公司分类的前提下,推动集团内部的整合,尽量避免主业重叠和关联交易,以更好地推动分类管理和分类改革。

  第三,勇于探索和实施混合所有制改革企业股权激励和员工持股。下一步,在国家全面放开混合所有制改革企业员工持股政策后,建议中国石油集团选择其下属二级科研企业、互联网企业探索试点开展员工持股工作。

  第四,善于争取加快推进混合所有制改革的配套政策和实施政策。国有企业要善于积极向国家有关部门反映问题,通过加强沟通,谋求妥善协调、解决问题,争取到有利于加快推进混合所有制改革工作的支持、配套政策。

  第五,善于学会用分类、分层的理念处理混合所有制改革工作难点。按照分类改革的思路,对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业,原则上都要实行公司制、股份制改革,积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化,国有资本可以绝对控股、相对控股,也可以参股,并着力推进整体上市;对于主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业,要保持国有资本控股地位,支持非国有资本参股;对自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,促进公共资源配置市场化。按照这个思路,中国石油实施要全产业链研究和分析,按照“管住中间、放开两头”的原则,对于自然垄断的油气主干管网、石油天然气等战略物资国家储备领域和战略性矿产资源等开发利用保持独资或控股;对于上游勘查开采和下游销售领域按照“宜控则控、宜参则参”全部推进股权多元化和混合所有制改革工作。同时,对具有公益色彩的企业办社会职工尽快按照国家要求移交地方政府,实施“瘦身健体”,专注发展核心油气业务。

  最后,善于将混合所有制改革工作与国有企业“瘦身健体”、办社会业务移交及僵尸企业处置等工作融合开展。建议这些工作与国有企业混合所有制改革相结合,与地方国有企业混合所有制改革经济融合相结合,摈弃行政处理思维,采取市场化手段和资本运营等多元驱动的方式,力争取得各方满意共赢的改革效果。

  (徐东 中国石油规划总院工程经济研究所所长))

 
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