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开创海外油气合作新局面--
"一带一路"挥就大写意务实深耕工笔待细描
  新闻来源:石油商报 2018-12-06 11:22  

  今年是习近平主席提出"一带一路"倡议5周年,中国油气对外合作、"走出去"25年,也是改革开放40年。"一带一路"如万里长卷壮阔铺陈,赢得了广泛认可,油气对外合作则于大写意中犹须工笔细描,虽已取得很大成绩,但同时也存在一些亟待解决的问题。我国油气对外合作"走出去"的时间长、规模大,为更好地促进"一带一路"发展,以问题导向研究对外合作中具有普遍性的问题,促进我国与"一带一路"沿线国家共同寻找相应的解决办法,具有重要意义。

  “走出去”行稳致远成就举世瞩目

  中国从1958年发现大庆油田,1963年原油自给,到1993年重新成为原油净进口国,原油自给的时间只有30年。从1993年到2018年,中国已超过美国成为世界上最大的原油进口国,超过日本成为世界上最大的天然气进口国。

  中国的原油和天然气(含管道气和LNG)对外依存度分别接近70%和40%,除了加大国内勘探开发力度之外,同时必须加大与其他国家的油气合作,对内、对外两手抓,一手也不能软,否则,中国将面临缺油少气的严重局面。

  中国油气企业走出去,始于1993年。25年来,我国油气对外合作涵盖近30个国家、超过200个项目,累计投资接近2000亿美元,建成了西北、东北、西南和海上四大战略通道。油气合作在保障国家能源安全,推动国家间关系深入发展,引领“五通”建设和培育世界一流企业等方面发挥了重要作用。

  成果体现为五大方面

  ★保障国家能源安全

  中国海外油气项目产量占国内消费量的三分之一,四大油气战略通道初步完成,促进了国内能源供应格局持续优化,能源消费结构持续改善,有效保障了国家油气安全。2017年中国油企海外油气作业产量达到1.9亿吨,国内石油消费量5.9亿吨,对外依存度达到68.6%;天然气消费量2352亿立方米,对外依存度达到38.5%。虽然中国油气对外依存度持续升高,但油气供应安全保障程度不断提高,即使在南海战争等极端局部冲突情境下,油气仍能保障安全供应。  

  ★带动相关产业走出去

  中国油气企业利用投资带动工程服务和物资装备走出去,注重发挥集油公司与工程技术服务、装备制造业务、国际贸易业务于一体的比较优势,快速推进海外大型油气项目建设。以中国石油为例,目前工程服务业务分布于全球70多个国家和地区,累计实现收入1000亿美元以上,累计带动了超过330亿美元的国产装备走出去,“中国制造”“中国标准”正加快进入非洲、中亚地区的资源国。另外,海外油气项目还助推其他产业走出去,促进了国内钢铁、电缆等产业技术创新和转型升级,带动了模块建造和造船等产业升级。  

  ★成为能源外交的重要手段

  海外油气合作成为国家践行能源外交的重要途径,助推双边关系的发展。为推动国际油气合作进程,中国政府和企业已经与包括俄罗斯、哈萨克斯坦等在内的相关国家,在投资、税收、环保、劳工等政策,以及合作模式等方面签订了投资保护协定等相关协议,建立了涵盖市场、价格、运输安全的区域油气合作机制,推动了相关政策与机制的统一与融合。油气领域的“溢出效应”,有效带动了包括能源外交、经济发展战略和政策在内的有效沟通。中国油气企业和金融企业联手,通过贷款换石油等形式,与俄罗斯、委内瑞拉、巴西、巴基斯坦等国建立长期合作关系,此外,油气合作促进了中国与哥斯达黎加、乍得建立外交关系。  

  ★提高了中国在油气领域的国际影响力

  中国油气企业积极参与全球资源配置,积极布局全球营销网络,国际贸易手段不断增强,业务结构持续优化。2017年中国油气企业实现国际贸易量9亿吨,占全球贸易量的四分之一强。我国积极推进与国际能源组织的交流与合作,与包括世界能源大会、能源宪章、IEA、国际能源论坛、欧佩克、上合组织,以及中国—阿盟、中国—东盟等进行多边机制合作,取得了一定的效果。  

  ★基本建成了一批国际一流能源公司

  海外油气合作经过20余年的发展,形成了中国石油、中国石化、中国海油等拥有上下游一体化完整油气产业链的国际一流能源公司。这些公司已经初步完成海外业务的战略布局,在经营能力、资源基础、技术创新、人才队伍培养、协作共赢以及文化融合等方面均取得了突出的成绩。在“2017年财富世界500强”的排名中,中国石化和中国石油分列第3和第4位。

  经验凝结为四个坚持

  ★坚持外交推动,为海外油气合作快速发展提供了政治基础

  我国政府高度重视海外油气合作,能源外交成为历年高层互访的重要议题,国家最高领导人亲力亲为,推动双边、多边政治关系的良性发展,为海外油气合作奠定了稳固的政治基础。

  同时,外交部、国资委、发改委、商务部等政府部门对境外重大项目获取与实施给予了大力支持和指导,促进了海外业务的规模发展。

  ★坚持政企协同,为企业“走出去”搭建了政策支持平台

  在国际油气合作中,坚持“政府搭台、企业唱戏”的原则,不断深化改革、完善鼓励企业“走出去”政策,特别是为重大能源项目提供融资贷款、税收优惠等政策支持,提高海外项目竞争力。  

  ★坚持遵循惯例,按市场化运作,实现了有效发展

  在国际市场上,企业坚守合规,按市场化运作是成功的基础。在海外油气合作中,中国石油企业按市场规律运作,严格遵守资源国的法律法规,实现了海外业务的优质高效发展。在治理构架设置上,构建基于海外项目公司便于跨国经营、利于规避风险和税收筹划的法律架构。对项目公司管控上,构建了便于对海外项目公司有效管理,促进中方股东利益最大化的管控模式。  

  ★坚持互利共赢,尊重人文民意,实现了共同发展

  作为国家形象和利益的重要代表,国有企业在建设和运营海外油气项目过程中不仅谋求投资回报,而且注重与利益相关者实现共赢。他们把油气合作与帮助资源国发展经济、改善民生结合起来,帮助油田社区建学校、医院、打水井、修公路,积极为当地社会发展做贡献。

  此外,国有企业还高度重视培养资源国当地化石油工业人才,把技术毫不保留地传授给当地员工,并通过合作积极为当地居民创造就业机会,持续不断地为当地员工提供各种培训,真正实现了“互利双赢、和谐发展”。

  海外油气合作细节尚待完善

  海外油气合作的过程,也是一个“摸着石头过河”的过程。随着国际国内经济和和社会的发展,海外油气合作在取得成绩的同时,也遇到一些不容忽视的问题。

  投资保护协定不能完全满足“走出去”需要

  中国与“一带一路”国家、地区中的60个签订了投资保护协议,还有4个未签。在已经签协议的国家和地区中,其中42个协议是在2000年前签订的,一直没有更新。与目前的形势相比,这些协定的内容显得老旧过时。其中最为显著的是:2000年前,我国以外资输入为主,没有给予外方国民待遇,没有税收稳定条款,缺乏国际仲裁条款,也没有给予出入境便利。给予和取得是一体两面,没有给予,就无法对等获得。今天,中国已经从以前的资本输入变为资本输出大国,旧的双边投资保护协议对于中国企业海外投资利益的保护暴露出明显不足。  

  ★国民待遇条款缺失:由于投资保护协定中缺乏国民待遇条款,企业难以在海外享受国民待遇和最惠国待遇。在厄瓜多尔石油合同中,有“员工利润分成”条款,但中方在当地投资的安第斯公司,只有当地员工能够参加利润分成,中方员工无法享有。甚至部分旅游景点,门票费当地人只需10美元,中国等国家的人则需100美元。  

  ★税收稳定条款缺失:大多数旧协议中未规定税收稳定条款,还有的国家因实施新税法而废除了税收稳定条款,并新设原油出品关税,对中方收益影响较大。在伊朗,中国三大油公司2009年以前与伊朗国家石油公司签署合同时,伊朗没有增值税;2009年下半年,伊朗政府宣布征收增值税,开始是3%,后来逐步增加到9%。  

  ★出入境便利条款缺失:旧协议中没有将出入境便利作为保护内容,很多从事海外投资的劳务人员和商务人士在入境签证和获取工作许可方面遇到麻烦,影响投资项目正常运营。一些国家的出入境手续十分繁琐,有的国家甚至对项目总经理设置了人为的入境限制,导致项目总经理不能及时返回境外项目工作。  

  ★国际仲裁条款缺失:应当意识到,“一带一路”沿线国家多是发展中国家,这些国家的油气法律不够健全,项目合同条款也有理解不一致之处,导致争议在所难免。在友好协商达不成一致时,提请国际仲裁是通常做法。但就我国投资较大的伊朗和委内瑞拉等国的实践看,这些国家都规定只能在项目所在国进行仲裁或者诉讼,不允许国际仲裁,导致国际投资者、工程技术服务的提供者的利益缺乏应有保障。

  未能享受公平的税收优惠

  ★与部分国家未签税收优惠协定:双边税收协定在避免双重征税、降低企业税收负担、解决涉税争议等方面具有重要作用。在与“一带一路”沿线国家的税收优惠协定中,已经签署税收优惠协定的有54个,尚有10个未签。如无税收协定,“走出去”的中国企业将无法适用协定优惠税率,而不得不采用国内法更高的税率。  

  ★已经签署的部分国家存在税负不公平现象:整体看,近年来我国签订(修订)的协定中股息预提税税率呈下降趋势(由之前的不超过10%,普遍调整为5%和10%两档),但股息受益人持股比例限制有所提高(一般规定持股比例不少于25%)。尤其是我国与重要能源贸易伙伴因持股比例限制,无法享受较优惠的股息预提税率。“走出去”的中国企业在进行海外油气投资时,持股比例往往不由我方控制。如俄罗斯亚马尔LNG项目,由俄罗斯诺瓦泰克、法国道达尔、中国的中国石油和丝路基金四家联合运营,股比分别为50.1%、20%、20%、9.9%。基于俄罗斯与法国的税收协定,不管股比多少,红利预提税率为5%。而俄罗斯与中国签署的税收协定中,在单一股东的股比低于25%时,红利预提税率为10%;只有当股比大于25%时,该税率才为5%。这就导致了中国石油与道达尔股比相同的情况下,中国石油比道达尔的红利预提税率高出5%。据项目测算,在亚马尔项目中,中国石油将比道达尔多交13亿美元的红利预提税。即使中国两个股东合计占股29.9%,高于25%,也不能享受5%的税率。  

  ★税收饶让未落实:除了以上两个方面的问题,属于中外双方的协定未作规定,还有中国政府单方面规定不合理的问题,比如苏丹的所得税饶让问题。税收饶让指居住国对其居民在国外得到减免税收优惠部分,视同已经缴纳,同样给予税收抵免待遇,而不再按居住国税法规定的税率予以补征。苏丹124、6区等项目,中国石油与苏丹政府能矿部签署的产品分成合同,合同者的所得税由苏丹政府从利润油中支付,合同者的实际所得税率为零。但中国石油在回国所得税汇缴事宜方面,政府不认可中国石油在苏丹项目的所得税由苏丹政府代缴的事实,还需中国石油补缴所得税。在中国与“一带一路”沿线国家签订的税收协定中,只与越南等17个国家约定了相互给予税收饶让。在现行制度下,国家在饶让条款方面的缺失,严重影响了“走出去”企业的国际竞争力。

  未能充分发挥政府的指导与协调作用

  在对境外新项目获取方面,我国政府原先采用“备案制”,谁先向发改委备案就由谁先去洽谈项目合作,避免了国内的同业竞争,取得了较好的效果。但一些资质不够的企业抢先向发改委备案登记,造成了因企业能力不足在对外合作中吃亏的现象发生。发改委后来取消了备案制,风险由企业自担,导致有资质、没资质的中方企业都去境外谈项目合作,多头对外,比如俄罗斯北极LNG2项目,很多企业都在与俄罗斯商谈,容易被俄罗斯利用“兄弟打架”的局势各个击破,加大中方企业的负担。

  以上三个方面是政府层面的宏观问题,企业靠自身基本上无法解决。对外油气合作中不仅存在政府层面的问题,还存在纯粹企业层面的微观问题。

  企业层面的问题同样值得关注

  国内有些油气企业以贯彻落实“一带一路”倡议为由,由于自身技术、商务实力不足,以及对地下资源摸不清,对东道国法律、合同条款不熟悉,对投资环境缺乏了解,甚至对油气项目不熟悉,一哄而上,在获取项目方面贪大求全,在项目运营管理方面“缺胳膊少腿”,吃了很多亏,上了很多当。

  对症施治宜早不宜迟

  取得成绩不应回避存在的问题,存在问题不能否认取得的成绩。向前看,答案在问题之中。

  从政府层面看,一个时代有一个时代的特点和任务,当我国在外资引入阶段,给了三资企业的所得税“二免三减半”的超国民待遇;在鼓励出口创汇时,给予了出口企业出口退税政策。在“一带一路”的新时代下,资本输出成为常态,涉及到以下方面。

  关于投资保护协定

  应加快推动签订和修订投资保护协定,4个未签的,要补谈补签,2000年以前已经签订投资保护协定的42个国家,需要对协议内容予以更新,重点是双向互惠的国民待遇、出入境便利、国际仲裁、税收稳定条款。中国政府不可能只向人家索要,我们也应同时给予相应国家,成为双向对等互惠。

  关于税收协定

  随着我国经济持续稳定发展和“一带一路”倡议的实施,我国国际经济合作已从“引进来”向“走出去”转变。2015年,我国首次从资本净输入国成为资本净输出国。面对庞大的对外投资,客观上需要完善双边税收协定,切实降低中方企业在境外取得利润的税收成本,提高企业竞争力。关于税收协定仍然应该是双向互惠,可借鉴WTO的最惠国待遇条款(MFN),来新签或者补签。

  关于政府协调

  要充分发挥国家能源委员会、推进“一带一路”建设工作领导小组、部际联席会议等的作用,解决政府部门间的沟通协调问题。在境外新项目获取方面,可以恢复备案制度,并结合行业协会或者同行评议等方式的资质审查,能够保证有能力、有意愿的企业优先获得合作机会,同时避免无序竞争。

  关于企业层面

  企业需要不断提高自身的技术与商务能力。企业必须意识到,“一带一路”是机会,但机会与风险是并存的。自然界的很多动物,都是在出去寻找食物的过程中,成了更高明的掠食者的食物。即便不被别人吃掉,如果企业自己乱收购项目,相当于乱吃,也可能中毒而亡。比如河豚,高明的厨师可以把它做成美食,而劣等的厨师,会把它做成毒药。提高企业自身能力,十分重要。通过政府层面在宏观上做出好的政策与制度安排,并通过企业在微观层面提高自身能力,以项目为载体,这样能够把“一带一路”的项目做得更好,中国的对外油气合作也会更好,对人类命运共同体建设做出实在的贡献。

  结语

  石油行业是国内“走出去”最早、规模最大、成效最显著的产业,油气合作也是“一带一路”建设的重要支柱和骨干力量。中国石油经济技术研究院历时5年,先后对24个国家近100个海外油气项目进行了实地调研,充分认识到石油企业过去25年油气国际合作实践中,积累了丰富的经验和教训,这些经验和教训在其他领域也同样存在,具有普遍性。国际合作中遇到的问题,绝大多数与企业自身的经验和水平有关,但从政府的角度看,完善相关政策、增强政府的支持和服务作用,对“一带一路”建设行稳致远更具重要意义。希望政府与企业协同努力,共同成就“一带一路”壮美画卷。

  (作者系中国石油经济技术研究院副院长,本文根据作者在上海全球智库论坛的发言整理)

 
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