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我国油气产业在改革开放中蓬勃发展
  新闻来源:石油商报 2018-12-06 11:22  

  石油天然气产业是我国能源产业的重要组成部分,是工业经济运行的“血脉”,对保障国家能源安全,满足生产生活需要,促进经济社会持续健康发展具有十分重要的意义。从1949年新中国成立到1977年,我国油气产业从无到有,得到恢复和初步发展。而自1978年改革开放以来的40年,我国油气产业经历了四个阶段和许多重大事件,迅速崛起并发展壮大,取得了举世瞩目的巨大成就,世界地位全面提升,为我国国民经济建设作出了突出贡献。  

  油气产业改革发展的四个阶段

  新中国成立后,为解决我国经济发展能源供应的瓶颈,摆脱贫油的帽子,我国政府努力建立起一个规模庞大、体系较为完整的现代石油体系。

  建国以来,在政府或国家对油气行业实施严格的行政监督的体制下,油气行业具有政企合一的特点,是完全计划经济体系,投资计划和任务目标由国家计委和国家经委来制定,拨款、勘探、生产分别由财政部、地质部和石油部负责,石油部管理所有的企业,油气行业高度集中,同时也存在着无法逾越的进入壁垒。国家综合计划全部油气及产品,在国内销售渠道单一,销售的油气产品没有任何替代品。

  1978年12月,党的十一届三中全会确定“我国工作重点转移到经济建设上来”,开启了改革开放的伟大征程,各项经济体制改革随即有序推进。作为改革的先行者,我国油气产业在改革开放总体方针的指引下,沿着由计划向市场、由垄断向竞争的市场化路线,在行业管理、企业改革、市场体系建设等方面不断进行改革探索。

  回顾我国油气产业改革发展40年的光辉历程,大致可以分为4个阶段。

  第一阶段:1978~1988年

  这一阶段以放权让利为核心的改革开启阶段,主要改革包括:一是推行承包经营责任制,扩大石油企业自主权。1978年我国原油产量突破1亿吨,但由于长期资金投入不足,1979年之后原油生产连续2年呈下降之势。为此,从1981年起,石油全行业实施产量包干的重大决策以及推行承包经营责任制等多种形式的开放搞活措施。二是坚持“引进来”方针,开启油气资源的对外合作。20世纪70年代,世界海洋石油工业快速发展,但我国海洋石油由于缺乏勘探开发的装备和资金而发展缓慢。1982年,我国颁布相关条例法规,允许公开招标、引进国外先进技术和先进装备,可向国外贷款。1983年,我国进行首轮国际公开招标,同9个国家27家石油公司签订了18个石油合同,开启了对外合作先河。与此同时,陆上石油资源也逐步对外开放,1985年南方11个省区先行开放。三是改革油气行政管理体制,相继组建三大国家石油公司。自此我国石油工业实现从国家政府部门向经济实体转变。

  第二阶段:1989~2001年

  这一阶段是建立市场经济管理和运行体系为核心的改革阶段,主要改革包括:一是实施以价格为中心的流通体制改革。1994年,取消价格双轨制,实行计划内外价格并轨和提高价格水平的重要改革。同时,对原油、成品油的资源实行政府统一配置。1998~2001年,确定国内原油价格按与进口原油到厂成本价相当的原则,由购销双方商定,对成品油实行政府指导价,由政府参照国际市场价格水平公布零售中准价,允许企业在一定范围内浮动,并对批发和零售价差作了限定。二是推进产业重组和主要国有石油企业改制上市,建立现代企业制度。1998年,将原石油天然气总公司和石化总公司改组为两个大型石油石化集团公司,实现一体化经营。1999年,中国石油、中国石化和中国海油组建了各自的股份公司。2000~2001年,3家股份公司先后上市,标志着中国油气产业在建立现代企业制度和国际化进程中迈出了关键性的一步。三是国内油气企业开始“走出去”,参与国际油气合作。中央提出充分利用国内外两种资源、两个市场的战略方针,推动石油工业加快“走出去”的步伐。

  第三阶段:2002~2012年

  这一阶段是建立多元主体的市场结构、推动市场化改革阶段。随着2001年我国加入WTO,民营、外资等各类企业主体进入,油气行业开放和市场化改革进入新阶段。改革发展的重点是按照中央关于完善社会主义市场经济体制的要求,改善政府宏观调控,强化市场的作用。市场结构发生重大变化,涌现出多元化的市场主体,初步形成了以国有经济为主导、多种经济成分共同参与的市场结构。在行政管理体制改革方面,2003年我国成立国务院国有资产监督管理委员会,管理包括油气行业在内的国有资产;同年成立国家发展改革委能源局;2008年又在此基础上成立国家能源局,行使能源行业的管理职能,指导行业发展。

  第四阶段:2013~今年

  2012~2016年,受全球经济相对低迷、需求放缓、能源结构调整等影响,全球油气供应总体过剩,价格下跌,为我国油气领域开启新一轮改革营造了宽松的外部环境。自2012年党的十八大以来,随着我国经济进入“新常态”,能源行业提出“四个革命、一个合作”,油气产业的发展也进入了全面深化改革发展新阶段。

  多重因素决定了这一阶段油气产业改革发展的重点是针对油气产业体制机制亟待解决的深层次矛盾和问题。具体来看,油气领域新一轮改革实践主要集中于3点:一是以建立竞争性出让机制、健全退出机制,促进矿权市场流动为核心的上游矿权改革。二是以改革运营机制推动管网独立和第三方公平开放为核心的中游管网运营机制改革。三是以建立管输价格监管机制,初步实现“放开两头、管住中间”目标为核心的价格机制改革。

  油气产业改革发展的十大成就

  40年的改革开放使油气产业基本实现了3大转变:一是管理体制实现了从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变。二是油气企业实现了从国家政府部门向经济实体转变;从产品生产者向商品生产者转变;从能源生产者向经营者转变;从单纯的油气生产者向综合性能源公司转变;从资产经营者向资本经营者转变。三是油气产业实现了从封闭或半封闭状态向全面开放的战略转变。“三大转变”极大解放了生产力,使我国油气产业综合实力和国际竞争力显著增强。

  1.油气资源基础雄厚,潜力可观

  常规油气资源丰富。根据国土资源部公布的油气资源评价结果显示,我国油气资源总量丰富,石油地质资源量为1257亿吨、可采资源量为301亿吨,同2007年相比,地质与可采资源量分别增加了64%和42%。按照2017年的开采速度,还能开采18年左右。天然气地质资源量为90.3万亿立方米,可采资源量为50.1万亿立方米,同2007年相比,地质与可采资源量分别增加了158%和127%。按照2017年的开采速度,还可以开采约41年。

  非常规油气资源潜力可观。全国埋深4500米以浅页岩气地质资源量为122万亿立方米,可采资源量为22万亿立方米,具有现实可开发价值的有利区可采资源量为5.5万亿立方米。埋深2000米以浅煤层气地质资源量为30万亿立方米,可采资源量为12.5万亿立方米,具有现实可开发价值的有利区可采资源量为4万亿立方米。

  2.油气国内生产能力不断增强

  国内原油产量平稳增长,天然气产量快速增长。1978年,我国原油、天然气产量分别为1.0405亿吨、137.3亿立方米;2017年,我国原油达到1.92亿吨,是1978年的1.85倍,年均增长约2.11%。2017年,我国石油产量约占全球石油总产量的4.4%左右,是世界第四大石油生产国。2017年,我国天然气产量为1330.07亿立方米,是1978年的9.69倍,年均增长约21.71%;产量约占全球天然气总产量的3.9%左右,是世界第六大天然气生产国。

  油气加工能力增强。我国炼油一次加工能力由1978年的9291万吨(世界第10位)增至2017年的7.72亿吨(世界第2位),现已建成投产26个千万吨级炼油基地。炼油一次加工能力与1978年相比增长8.30倍,年均增长18.27%。原油加工量从1978年的7069万吨增至2017年的5.7亿吨,年均增长17.66%。

  3.油气进口规模扩大,来源多元化

  油气进口量增长较快,对外依存度不断攀升。自1993年我国由石油出口国变成石油净进口国以来,石油进口规模日益扩大,2004年成为全球第二大石油进口国。2017年,我国原油进口量增至4.1957亿吨,首次取代美国成为全球最大石油进口国,进口规模大约是1993年42倍,较2012年的2.72亿吨增加了50.25%,对外依存度达67.4%。同时,自2006年开始,我国成为天然气净进口国,进口量逐年攀升,2017年我国共计进口天然气955.47亿立方米,对外依存度达到38.43%。

  油气进口来源呈多元化发展。40年来,我国已初步形成西北、东北、西南以及海上4大油气进口战略通道。原油进口来源国集中度(CR3)由2016年的39.28%较2012年的45.55%下降了6.27个百分点。LNG进口来源依然集中于少数国家,CR3比例达78.44%,较2012年提高了3.13个百分点。随着中缅、中俄油气管道的建成使用,有利于我国建成多元化的天然气进口格局。

  4.能源消费结构优化

  我国是个“富煤、少油、缺气”的国家,这就导致长期以来我国能源消费以煤炭为主,能源消费结构不合理。1990~2005年,煤炭在我国一次能源消费总量中所占比例平均为71.5%。

  随着用能方式不断变革、能源转型发展战略加快推进,能源消费结构出现两大趋势:一是煤炭消费的比重趋于下降;二是天然气等优质清洁能源消费的比重逐步上升。2016年,全国石油消费总量约5.7亿吨,比2012年增长19.3%;天然气消费2086亿立方米,增长39.3%。从能源消费构成来看,石油消费占18.3%,提高了1.3个百分点;天然气消费占6.4%,提高了1.6个百分点。

  5.基础设施建设取得重要进展

  为满足不断增长的国内油气资源调配需求,40年来我国油气基础设施建设得到全面发展,目前进入建设投产的高峰阶段。

  截至2017年,我国油气长输管道总里程累计约为13.31万千米,已初步形成“西油东送、北油南运、西气东输、北气南下、海气登陆”的格局。LNG接收站方面,我国第一个LNG接收站于2006年投产,截至2017年,已建成LNG接收站17座,开工建设和工程竣工共9座,总接收能力超过6000万吨/年。地下储气库方面,目前全国已建成11个地下储气库群,共25座储气库,工作气总量目前为200多亿立方米,初步形成京津冀、西北、西南、东北、长三角、中西部、中南、珠三角8大储气基地。石油储备建设方面,截至2017年中,我国已建9个国家石油储备基地,成为世界上石油库存最高的国家之一。

  6.油气国际投资合作不断深入

  随着我国对外开放范围的扩大和进程的加快,大批外资油气公司先后进入中国。目前,中国石油企业已与外国公司签订了200多项石油合同和协议,以欧美大型石油公司为主的一大批外资大中型石油公司和专业公司进入我国油气领域并取得重大进展。

  与此同时,我国企业“走出去”步伐加快,充分利用国际国内两种资源、两个市场,参与国际分工和国际合作,以形式多样、资源导向、项目多元、专业开发为特点的境外油气投资、油气国际合作的格局逐步形成。尤其是2013年“一带一路”倡议提出后,油气行业作为先行者,“走出去”的步伐迈得更快。

  7.油气体制改革步伐加快

  油气改革方案出台,顶层设计完善。2017年5月,《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》完成了油气体制改革的顶层设计,推动油气体制改革进入新阶段。

  上游资源矿权改革试点积极推进。为打破油气勘探开发专营体制,我国出台了《矿业权出让制度方案》《矿产资源权益金制度改革方案》,深化矿权改革。

  进口原油“双权”陆续放开。截至2017年5月,26家地炼企业获得进口原油使用权配额,16家企业获得原油非国营贸易经营权。

  管网等基础设施准入进一步开放。首先是管道建设投资逐步向第三方放开,其次是向第三方公平开放油气管网设施。

  建立石油天然气交易中心,开展原油期货交易。上海石油天然气交易中心于2014年12月组建,2015年7月试运行,2016年11月正式运行。重庆石油天然气交易中心于2016年8月启动筹建,2017年1月12日揭牌成立,现已试运行,还有一些省市在积极研究建立区域天然气交易中心。此外,2018年3月26日,正式在上海国际能源交易中心开展原油期货交易。

  下游加油站环节放开,市场竞争更加激烈。6月28日,《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》取消了对外资加油站建设、经营的数量与股比限制,未来国内成品油销售市场竞争更加激烈。

  8.油气价格进一步市场化

  价格改革也一直走在其它体制改革的最前列,效果也最为明显。

  原油价格完全市场化,成品油价格逐步与国际接轨。我国成品油价格从1998年以前的实行单一的计划定价体制和多年不变的低油价政策,到2013年3月国家缩短调价周期,调整国内成品油价格挂靠油种,同时取消了国际市场油价波动4%才能调价的幅度限制。

  天然气价格市场化改革稳步快速推进。我国天然气价格市场化改革2013年之前一直沿着政府模拟市场的思路推进,党的十八大以后,按照“管住中间、放开两头”的总体思路,天然气价格市场化改革稳步快速推进。首先是大幅度提高天然气价格市场化比例。第二是逐步理顺非居民用气价格。第三是改革管道运输定价机制,构建输配领域全环节价格监管体系。

  9.石油市场体系初步建成

  40年来,我国油气产业顺应经济体制改革要求,不断调整计划与市场关系,理顺和推进国内油气企业经营管理体制改革,初步形成在国家市场监管体系宏观调控下,以公有制为主体,多种所有制经济共同发展的市场竞争体系。

  国有油气企业竞争力大幅提升。2018年,中国石化、中国石油、中国海油相应排名分别升至第3位、4位和87位。多元化竞争格局初步形成。改革初期,油气产业完全是国有经济成分,目前已形成国有经济为主体、多元经济成分共同参与的多元化市场竞争格局。

  10.油气技术进步不断实现突破

  截至目前,我国掌握了高分辨率地震、山地地震、水平井、多分支井、欠平衡井、超深井、三次采油等先进的陆上油气勘探开发技术;掌握了滩海和中深海油气勘探开发技术、复杂条件下的管道施工技术。高酸高硫原油加工和清洁油品生产技术、1.2万米特深井钻机、大口径高钢级油气输送管、百万吨级海上浮式生产储油系统等接近国际先进水平;新一代有线地震仪、地震数据处理解释和“两宽一高”地震勘探等核心设备、软件比肩世界一流;先进测井装备和软件已实现国产化;精细控压钻井、3000型成套压裂机组等重大装备打破了国外基础垄断。在非常规勘探开发技术体系方面,掌握了页岩气地球物理、钻完井、压裂改造等技术,具备了3500米以浅(部分地区已达4000米)水平井钻井及分段压裂能力。

  油气产业未来面临的八大挑战

  尽管过去40年我国油气产业改革和发展取得了巨大成就。但也要看到,当前和今后一段时期,我国油气产业改革和发展面临更加严峻的挑战。

  1.国内常规油气勘探难度日益增大,成本提高

  一是随着常规油气勘探开发的深入,国内主要含油气盆地油气资源探明程度高,多数富有凹陷探明程度已超过50%,未来勘探主要对象为隐蔽、地质复杂的油气藏,勘探难度日益增大。二是资源品位下降,新增探明低渗透、特低渗透石油储量占比达80%~90%,提高开发效果难度大。三是已开发油田整体处于高含水、高采出“双高”阶段,单井产量低,后续开发面临诸多关键技术瓶颈。四是油气生产企业既是能源生产者也是耗能和排放大户,随着人们环保意识的不断增长,油气勘探开发活动面临越来越大的环保压力和限制。

  2.非常规油气资源大规模商业性开采面临技术和经济挑战

  目前,中国已发现的非常规资源类型有致密油、致密气、页岩油、页岩气、煤层气、重油沥青和天然气水合物等。其中,页岩油、页岩气和天然气水合物的地质资源量分别为6000亿吨、138万亿立方米和80万亿立方米。尽管资源量远远超过常规油气资源,但总体看,我国的非常规油气资源勘探开发仍在局部领域探索,大规模商业性开采非常规油气资源面临技术和经济挑战,目前难以尚未大面积推广。

  3.新能源快速发展,成本下降,油气产业面临转型发展的挑战

  在全球气候变化加剧以及2008年金融危机后,为寻求新的经济增长动力,保障能源供给安全,各国纷纷加速自身能源改革和能源转型力度,大力加强新能源的开发和利用。

  在成本持续下降的推动下,以风能和太阳能为代表的可再生能源对油气行业的冲击越来越明显。未来随着新能源关键设备成本的下降,以及电网接入、土地租金、融资成本、税费等非技术成本的下降,新能源技术度电成本将持续降低,将具备与油气等其他化石能源竞争的能力。此外,作为石油消费主力的交通运输领域也在悄然发生变化。因此,未来油气行业只有加快转型,重塑竞争力,才有发展空间。

  4.对外依存度持续升高,获取境外优质油气资源难度增大

  2017年,我国石油对外依存度升至67.4%,天然气对外依存度升至39.4%,意味着我国油气消费逐渐以依靠国内资源为主转向依靠国外资源为主。

  目前,尽管全球油气资源总体丰富,勘探开发潜力较大,但油气分布不均,少数国家或地区占据绝对垄断地位。随着各国把油气确定为本国安全战略的主要目标,全球油气资源争夺愈演愈烈。另外,“一带一路”沿线地区或国家(如哈萨克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦等)逐渐控制其合作政策,因此对其相关条约的要求也随之增加,管理协调等工作的难度持续增加。

  可以预判,未来我国安全、经济、稳定地获取境外优质油气资源难度将不断增大,国民经济增长对油气的高需求与油气产量低增长的矛盾依旧突出。

  5.国内油气企业国际化经营、“走出去”战略面临诸多风险

  自1993年起,按照中央提出的利用两种资源、两个市场战略方针,国内油气企业纷纷迈出国门,走向海外并已取得重要成果。目前,我国国际化经营、进行海外资源市场竞争面临诸多风险:一是地缘政治风险。我国所开展的油气海外业务主要集中在中亚、中东、非洲等政局动荡的国家,使我国石油企业海外并购和投资遇到很大障碍。二是投资风险。我国在国外的合作区块大多位于地理环境和地质条件复杂地区,勘探风险很高。三是油气通道运输风险。虽然我国已建成中哈、中俄两条陆上油气通道,中缅管道也将建成,但大部分石油还要依靠海上运输,石油进口的脆弱性仍然很大。四是市场竞争风险。目前油气行业涉及的关键技术仍旧被国外石油公司所垄断,削弱了海外油气业务开发和市场竞争能力。

  6.节能减排、绿色低碳、应对气候变暖带来的挑战

  从高碳能源走向低碳能源,进而转向无碳能源,是人类社会不可逆转的客观规律和必然趋势。未来,我国将成为全球最大的碳排放源,随着环保呼声日益高涨、环保法规日益严格,排放要求日益提高,传统油气产业发展空间受限。环境变化将影响整个油气产业发展进程,特别是碳减排问题。

  为应对气候变化,促进节能减排、绿色低碳发展,美欧等发达国家已开始出台相关法规引导石化企业生产经营及发展方式的转变。我国政府也明确提出,到2020年,我国单位GDP二氧化碳排放要比2005年减少40%~45%等一系列约束性指标,这将对未来油气产业发展带来强劲挑战。

  7.新市场、新技术、新商业模式带来新的挑战

  随着经济全球化的推进,市场化程度的提升,当前油气市场成为一个现代油气大市场。同时,信息化和工业化的高度融合对油气生产方式和消费方式产生了深刻影响,互联网、大数据、物联网、云计算等新技术的应用对油气产业传统的营销模式造成很大冲击和挑战,带来新商业模式的重大变革。面对这样的现代油气大市场,传统油气产业显然要经历比以往任何时候都更为严峻的挑战和考验。

  8.油气体制改革和国企深化改革所带来的挑战

  一是油气市场主体多元化,传统国有油气企业面临更大的竞争压力。在上游勘探开发领域,民营企业等非传统力量将与传统国有石油企业同台竞技,部分油田服务公司也将积极参与油气勘探开发活动。在下游销售领域,加油站业务将完全对外资开放后,中国的企业合资经营不再是外资进入成品油终端销售业务的唯一方式,这将使中国的成品油终端销售业务面临更加激烈的竞争。

  二是油气管网运营机制改革将改变传统国有油气企业的赢利模式和核心竞争力。目前传统国有油气企业依靠在油气管网的绝对垄断,占据着极大的市场优势,而且获得了丰厚的收益。随着油气管网独立或者国家管网公司的成立,传统国有油气企业的优势将大大地减少,之前的赢利模式和核心竞争力将不得不改变。

  三是价格改革将使得传统国有油气企业对市场形势更加敏感,经营业绩波动性增强,经营压力增大。

  (作者系国家发展改革委价格监测中心调研员、研究员,博士。本文仅代表个人观点,与供职单位无关,照原文有删减。)

 
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