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美国天然气行业改革的启示
  新闻来源:石油商报 2018-09-17 10:13  

  美国天然气资源丰富,目前已成为全球最大的产气国和消费国。2017年天然气产量为7600亿立方米,天然气在美国的一次能源消费中仅次于石油排名第二,占比28.7%,其中约70%用于发电和工业,30%用于民用和商业。

  美国的天然气工业从最初的煤气(人造气)加工配送到新世纪的页岩气革命,已经发展成为当今美国能源的支柱产业之一。同时,美国历经百余年的天然气行业改革,其成功的市场化运作模式为许多国家借鉴。

  1、美国天然气行业改革历程

  20世纪初,美国出现了天然气的城际贸易,超出了城市政府监管的权限范围,天然气市场的监管出现了“真空地带”,因此各州政府建立公用事业委员会或公共服务委员会对天然气输配进行监管。

  随着州际贸易的出现和壮大,国会于1938年通过《天然气法案》(NGA),并组建美国联邦动力委员会(FPC,后变更为联邦能源管理委员会FERC),令其对州际输气公司的管道服务进行统一监管,对费率进行公平、合理地定价,但井口价格和州内天然气的输气和配送依然由各州公用事业委员会负责监管。

  这一时期的市场结构比较简单,生产商和主要客户之间签有长约合同,配气商拥有短距离的气田—城市门站管道,根据各州的成本加成法,配气商在专有地区拥有特许经营权。

  国会法案制定行业标准

  NGA通过以后,出现管道公司的运营垄断,同时,部分大生产商联合控制了天然气的供应,抬高井口价格,并将其最终转嫁到消费者身上。为此,美国最高法院于1954年修改NGA,形成了菲利普斯决议,由FPC设定州际天然气贸易的井口价格。

  天然气供应链各个环节的价格受到联邦政府或州政府,或地方政府机构监管。

  根据菲利普斯决议,FPC对井口价格选择了“历史会计成本”的定价方法。法案规定上游井口价格,并让其作为永久性的最高限价。这样的定价方式致使之后的十几年,美国天然气开发处于滞留阶段。

  1971年,FPC修正了井口价格冻结政策,发布了一系列价格激励政策,并在20世纪70年代中期定期提高最高限价,制定多轨制定价规则,但这些措施仍无法弥补市场缺口。

  1978年,联邦政府颁布《天然气政策法》(NGPA),计划逐步解除对井口价格的管制。经过20年的摸索和总结,国会在1989年出台《天然气井口价格解除管制法》,正式取消了所有对天然气井口价格的控制,全面引入自由竞争机制。

  值得注意的是,由于竞争性市场还未形成,管道公司利润率不断下降,生产商也因为井口价格的下滑受到打击,天然气市场在短暂的辉煌后又陷入低迷,管道公司的运管分离改革迫在眉睫。

  井口气价全面放开

  由于井口价格的自由化并没有完全实现天然气的市场化,分离管道公司的输送和销售业务,实现第三方准入,就成为了实现全面市场化的下一个改革重点。

  1985年FERC发布“436号法令”,鼓励各州际管道公司向第三方提供管道运输服务,剥离中间商的职能,明确运营商的身份,以方便终端用户直接与生产商进行天然气贸易。

  1988年FERC继续发布“497号法令”,禁止没有一揽子输气许可证的管输公司对它们的关联公司实行费率折扣。持有许可证的管输公司必须向FERC报告其关联公司的费率折扣,并会受到FERC的监督。“497号法令”反对管道公司和其关联公司只实行业务分离。

  1992年发布“636号法令”,取消管道公司的中间商角色,要求其无条件对第三方的接入行为服务。法令要求各管道公司将天然气运输、储存、销售分门别类,成立不同的部门进行针对性服务,同时保证消费者在供应链各个环节都有选择的空间。这些措施进一步扩大了天然气市场的自由化程度,也促使天然气二级交易市场正式形成。

  运管分离二级市场应运而生

  随着管道公司成为独立运营商,地方分销商的客户大量流失。政府为维持整个天然气行业竞争力的平衡,于1996年开始推行“用户选择服务”,即消费者可以选择某大型生产商进行采购,并接受所提供的全面的一揽子销售服务,也可以购买其他地方分销商的天然气产品,但是选择其他管道公司提供运输服务。这样一套改革,进一步活跃了天然气贸易市场,给生产商、分销商以及终端用户提供了更丰富的贸易模式。

  州内推行“用户选择服务”

  2、美国天然气行业改革成效

  《天然气法案》对美国天然气行业的发展产生了巨大的影响,规范了天然气的市场交易行为,避免了管网铺设的冗余和混乱的现象,为下一阶段的市场化改革打下了坚实的基础。它至今依然没有较大的变更,保持着很高的指导性和适用性,可以说是美国天然气行业规范的奠基之作。

  政府统一市场规范

  井口气价市场化的一系列法案,使得美国天然气市场快速好转。由于行业信息的公开化,越来越多的公司与企业进入天然气行业,供需关系也因为市场自由化达到了动态平衡,终端用户不再遭受气价超出市场范围的烦扰。这既是成功为全面市场化走出了第一步,也是为美国天然气行业的迷茫发展及时提供了一盏前进的明灯。

  自由井口气价加快市场化进程

  随着436号、497号、636号法令以及“用户选择服务”的实施,管道公司明确了运输服务的社会属性,失去了“自然垄断”的庇护,不再享有天然气贸易的绝对话语权。

  消费者在激烈的竞争市场中,可以依据个人意愿选择任意生产商,并且以任意数量天然气来安排运输商、储存商以及销售商为其提供服务。这使得市场更透明,机制更活跃,消费者掌握了更多的议价权。

  天然气市场更为开放与自由,多种天然气购买和运输方式应运而生,二级交易市场吸引了各方的关注和入资,使天然气产业更为市场化,间接地保障了天然气行业的稳定发展。

  管道公司运管分离实现全面市场化

  深化相关法律法规体系建设,是实现天然气行业健康发展的首要保障。我国在天然气市场相关法律的制定上存在较多缺失,根据美国的经验,应尽快制定石油天然气法,同时补充完善天然气各类专项法案。

  3、对我国的借鉴与启示

  完善法律体系与规范标准

  加快成立独立的政府监管机构,是保障天然气市场化推进的必要措施。在有了法律法规的前提下,要想加强对行业的有力监管,就必须成立独立的监管机构,实现第三方管理与主管单位独立,实现相互监督,以保证公平性,这样可以使得管理系统更为清晰。

  成立独立的政府监管机构

  实现天然气基础设施第三方准入制度,是完成天然气市场化的必经之路。2017年,我国已经发布了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》,表明了政府对天然气市场化改革的决心。

  结合国际经验和国情,逐步将财务、管理、产权进行分离,彻底开放管道运输权,实现第三方准入,增加市场活力,推动市场快速发展。

  加快天然气基础设施第三方准入进度

  作者徐博系中国石油经济技术研究院专家;金浩系中国石油大学(北京)油气管道输送安全国家工程实验室硕士研究生。

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