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从2017年12万公里到2025年24万公里
对中国油气管网新一轮大发展的观察思考
管道大时代到来: 要做足哪些功课?
  新闻来源:石油商报 2017-08-31 10:41  

  写在前面

  2017年6月中旬,全球瞩目的中缅原油管道建成投产,中国四大能源战略通道全部打通。至此,我国油气管道总里程超过12万公里,油气骨干管网保障格局基本形成,覆盖我国31个省区市,中国迈进管道时代大门,近10亿人口从中受益,在保障国家能源安全、促进国民经济发展和提升民生质量方面发挥了重要作用。

  7月,国家发展改革委、国家能源局发布《中长期油气管网规划》。这是中国首个油气管网规划,对保障我国能源安全意义重大。《规划》明确,到2025年全国油气管网规模达到24万公里,天然气在能源消费结构中的比例达到12%左右。也就是说,在今后8年时间里,中国油气管网里程和天然气在能源消费结构中的比例均要实现倍增,一个前所未有的油气管网时代正向中国走来。

  面对油气管道大时代的到来,我们还要做足那些功课?

  从一个一穷二白的“洋油”时代,到中国扔掉“贫油国”的帽子,再到油气管道时代,折射出我国改革开放和现代化建设的历程和成就,反映了一个国家强盛的客观发展规律。同任何事物一样,面对一个新时代的到来,要求我们必须做好各种准备,这种准备甚至是革命性的。

  能源安全需要管道保障

  管道运输作为连接石油天然气生产与市场用户的首选通道,在石油天然气工业发展中,有着更加安全、环保、节能和无污染等优势,发挥着越来越重要的作用,成为继公路、铁路、航空、水运之后的第五种运输方式,备受发达国家重视,也是发展空间最大的油气运输手段。

  在国际上,特别是西方发达国家,管网概念日益普及,油气输送管网不断完备。近20年来,随着众多大型跨国管道的建设,形成一张世界范围内的油气管道版图,管道运输为全球经济发展起到了不可或缺的能源调配作用。有数据表明,截至目前,美国有近百万公里油气管网,俄罗斯有50多万公里,就连国土面积不大的德国、英国和日本都分别有油气管道30万公里左右。尽管如此,当前世界各国的油气管道仍然处在建设或规划之中,除南极洲外,其他各大洲都有数量不等的跨国输气管道在建设、规划、酝酿之中。

  中国油气管道工业起步晚,从1958年建设第一条长输管道开始,到目前,建成油气管道总里程超过12万公里。与发达国家相比,我国油气管网建设才算刚有起色。特别是我国快速发展的社会经济和“一带一路”战略的实施,必须要有更加坚强的能源作为保障。

  关于这一点,现实给了我们最好的印证:目前,我国原油对外依存度已超过国际警戒线15个百分点。国际能源署、中国能源研究会发布的报告同时表明,中国在2010年为世界第一大能源消费国,目前乃至2020年期间能源需求仍将保持高速增长。据权威机构预测,2020年我国石油消费对外依存度可能达到76%;另一方面,在世界提倡环境保护,减少温室气体排放的背景下,中国政府亦向国际社会承诺,至2020年单位GDP能耗比2005年下降40%~45%。加之建设美丽中国所需绿色清洁能源对我国可持续发展的关键性作用,这决定了石油天然气已成为今天中国能源安全的最紧迫问题。对于这种紧迫性,相信每一个中国人多少都有所感受。

  如果说能源是经济社会发展的血液,那么输送能源的管道就是“大动脉”。因此,全面加快管道建设是保障国家能源安全的迫切需要,是我国社会经济发展的迫切需要,是保障民生的迫切需要,是建设美丽中国的迫切需要,是“一带一路”战略实施的迫切需要,更是国家意志的高度体现。

  基于这种担当,中国石油近10年来全面加快推进油气管道建设,特别是随着西气东输一线、二线、三线和陕京天然气系统、中俄原油管道、中缅油气管道、兰郑长成品油等一批重点工程的建成投产,我国基本构成了一个“西油东送、北油南运、西气东输、北气南下、缅气北上、海气登陆”的油气供应格局,油气骨干管网基本形成,对保障我国能源安全,促进我国社会经济发展发挥了重要作用,技术上更是实现了从追赶到领跑世界先进水平的历史性跨越。

  这10年,是中国油气管道建设创造奇迹的10年。西方国家需要6~8年才能建成的管道,中国石油用1~2年就建成了。这种速度,从某种意义上而言,是需求在强力推动。

  比如,对大多数中国老百姓而言,天然气是清洁方便的“香饽饽”。有资料表明,我国天然气市场还处于发展初期,众多的城镇还是空白,呈供不应求的局面。仅就北京而言,虽有多条大型管道供气,但仍存在较大缺口,目前正在建设的陕京四线、中俄东线天然气管道无疑是解决这一缺口的具体抓手;珠三角和长三角地区仍在喊“渴”,许多供电、化工、冶炼和陶瓷等传统能源使用企业往往因天然气不足而不得不放弃产业升级;还有许多城市没有用上天然气;有更多的乡镇和新农村渴盼天然气的到来。

  另有数据表明,目前日本人均年天然气消费量是我国的10倍,美国人均年天然气消费量是我国的23倍。此次国家发布的《中长期油气管网规划》表明:到2025年,我国天然气在能源消费结构中的比例在达到12%左右,全国省区市成品油、天然气主干管网全部连通,100万人口以上的城市成品油管道基本接入,50万人口以上的城市天然气管道基本接入。由此可见,在我国经济发展和现代化进程中,油气管道建设是一项非常紧迫的任务。

  未来8年时间,要完成新中国前59年的管道建设总里程,我国的管道建设将呈现一个爆炸式增长。如同互联网一样,油气管网时代的到来是一种必然。我们有理由相信,在未来10年或今后较长一段时间,我国油气管道规模将后来居上,进入世界先进行列,开创一个全新的油气管网时代。

  众多难题需要统筹破解

  统筹规划 优化资源

  最近10年来,记者有幸参与并见证西二线、西三线、兰郑长、中俄原油和中缅油气等40多个管道项目建设,对一些沿线城市进行过采访。

  采访过程中记者注意到,我国管道建设虽然走过59年历程,但之前一直缺乏全国油气管道建设规划,导致国家有的规划地方没有,或者企业有的规划国家或地方又没有,而地方有的规划企业或国家又没有,再或者企业规划无法纳入地方规划中,结果造成一些项目实施起来很难,并带来大量艰苦繁重的协调工作。

  此次《中长期油气管网规划》的发布,从国家层面上解决了统一规划的难题,这对中国油气管道工业建设发展而言发展无疑是一个大利好,意义重大。

  但我们还应看到,管道作为继公路、水路、铁路和航空运输之后的第五大运输方式,具有高效、节能、安全和环保等优点,必须赋予它与第五种运输方式相匹配的国家建设管理和运营体制,也只有国家层面的管理和制度保障,才能避免无序竞争和重复建设,减少资金和资源浪费,减少土地占用和环境扰动,避免部分管道因“吃不饱”而形成高成本运行现状,才能削减各种因素带来的管道质量安全风险。

  统一规范 全民防控

  近年来,在我国一些地方发生的油气管道爆炸,造成重大人员伤亡,已为我们敲响警钟。

  安全大于天。在确保油气管道安全这一问题上,除了要树立和加强人防意识外,更要加强技术防范,诸如通过制定颁布《国家油气管道质量安全防控体系》之类的规范,以国家强制性政策保障、技术规范、措施和标准确保技防到位。无论任何投资方、建设主体和运营商,都必须服从于国家总体规划和各种技术标准、规范,必须确保管道建设和运营的本质安全。

  同时,针对油气骨干管网和人群密集的城市管网建设运营,应该有不同的规范和要求。比如,将管道质量安全防控纳入智能化建设中,充分运用互联网、物联网、大数据、云计算和智能传感、视频、遥感、卫星定位、地理信息系统等技术,创新和完善管道安全防控手段,提升公共安全管理数字化、网络化、智能化水平,确保安全万无一失。包括从城市地下管网到每个居民用户安装监测报警仪和APP等,以“国标”手段为强制性技术规范建立完整的全民防控预警体系,以杜绝悲剧的发生。

  此外,应拓宽群众参与油气管道安全风险防控的渠道,依法保障人民群众的知情权、参与权、建议权、监督权。落实风险发现报告奖励制度,对于提供重大风险隐患和犯罪线索、帮助破获管道破坏案件或者有效制止风险和违法犯罪活动、协助抓获犯罪分子的,给予重奖。加强对管道沿线等重点场所的安全保卫,严防针对油气管道的暴力恐怖袭击和个人极端事件等,构筑与油气管网相匹配的全国油气管网全网格化管理。与公路、铁路、水上等其他交通运输专业警力相对应,甚至可以建立管道巡警的体制确保管道安全,确保管道不被占压。

  统筹管控 破解难题

  就时间和建设速度而言,今后8年要建设12万公里管道,这是新中国前59年管道建设里程的总和。而目前建设资源和力量难以确保,尤其是管道建设专业监理力量奇缺,要实现这一目标还有很多工作要做。国家的统一规划、政策机制保障、标准规范、监管防控是不可或缺的“定海神针”。

  在利益多元化、相关利益方诉求众多的社会现实下,征地协调已成为最大难题。10年来的管道建设现实告诉我们,个别地方和小集团以及某些个人以一己私利阻扰国家重点管道工程建设。即使是国务院督办的项目,有些问题在某些地方也难以解决,致使管道建设艰难推进。因此,通过责任制的方式规范各级地方政府和相关各方,已成必然选项;另一方面,也需要根据不同地区的经济发展水平,从国家层面对各地补偿标准给予规范,在保障相关利益方权益的同时,破解管道建设最大的难题。

  目前,管道建设制约因素众多,涉及面广,且与《石油天然气管道保护法》相配套的相关规范和标准还没有来得及建立健全或修改完善,一些30多年前的规定已经不能适应今天管道建设的发展要求,这也成为今后中国油气管网建设大发展的一大制约因素。

  记者还注意到,由于意识理念、建设资金和天然气价格等因素的影响,一些城市和企业更愿意使用非清洁能源,这直接导致了天然气管网建设速度跟不上干线建设速度,使干线管输能力受限,形成了资产闲置。相反,这又给渴望尽快用上天然气的人民群众带来了不便,延缓了清洁能源的推广应用,也阻碍了我国节能减排目标的更好实现。

  另一个比较突出的问题是,作为国家保障民生的基础工程,目前,中国的城市天然气管网建设尚缺乏有效监管,随机性较强,不少地方仍处于一种无序状态,建设和运营商队伍水平参差不齐。个别城市天然气管道运营商只向钱前,并不真正重视民生,恶意拖欠资源企业资金,导致资源企业运营出现问题,影响了企业和政府形象。

  统筹建设 通盘布局

  在大规模管道建设体制上,10年来中国石油以“建管分离”进行了有益探索。“建管分离”将所有项目在同一个平台、同一个组织里运作,管道建设实现专业管理,解决了标准不统一的问题,建设资金在中国石油严格监督下做到规范使用和一级管理,运营单位通过提前介入参与工程质量监督,建设管理单位是统筹的组织管理者,又是被监督者,破解“是运动员又是裁判员”的难题,避免了多头管理、资金和问题沉淀等,促进了管道建设水平的提升。10年来,中国石油通过集中调集10万建设者建成管道3万多公里,中国油气管道工业实现产业升级,并在国际上实现从追赶到领跑的跨越,完成建设投资2686亿元,通过集中采购等一系列改革创新,节约投资约150亿元,专业化管理优势凸显。

  当然,“建管分离”并不能包治百病。“建管分离”可以对项目管道和建设起到规范作用,但从总体来讲,这并不是解决问题的根本。如果想从根本上解决大规模管道建设管理和建设中的一些问题,最佳途径还是要全面推行完善的规范标准,从设计、招投标、施工建设、从业人员的素质等方面形成明确而具体的国家标准规定,并且将这些规定透明化、公开化,让每位业主都对自己享受的服务和由此要承担的义务有清醒的认识和了解。

  同时,还要下大力气推动管道建设的市场化进程,让更多队伍参与到市场竞争中来,由业主选择价格合理和服务优质的队伍、产品或服务,这样才能促使各方在竞争中不断提升专业水准和服务素质,使管道建设实现优胜劣汰良性循环。

  那么,在今日中国全面推进“管办分离”改革的大背景下,如何建立一套更加科学高效、管控有力、质量优良、安全环保、健康有序的全国一盘棋管理体制,抑或是今后大规模管道建设的根本保障。这些表明,只有把油气管网建设运营提高到国家层面,从国家战略层面上来通盘布局、统筹规划、推进和监管,很多问题才能迎刃而解。油气管网建设事关国家能源安全和社会经济发展、事关民众安危,我们的确应该以国家意志来推进建设发展,从而更好地服务于国计民生。但要在制约条件众多的情况下推进大规模管网建设,还有很多难题需要破解,还要付出更多的努力。

  专家点评

  油气管网时代面临三大挑战

  日前,国家发展改革委、国家能源局印发《中长期油气管网规划》,指出油气管道基础设施网络基本成型,我国已建成原油、成品油、天然气主干管道。提出到2020年,全国油气管网规模达到16.9万公里,2025年达到24万公里。我国油气管网仍将处于快速发展阶段,油气管网时代将全面到来。同时,也将面临三大挑战:

  首先,所有权模式挑战。推动油气体制改革,形成竞争型产业链结构是未来方向,其中油气管网所有权如何分离是关键之一。以天然气管网为例,未来10年仍处于快速发展阶段,加之干支线管网很多为中央和地方企业分割,产权情况复杂。

  从目前的情况看,保留若干家管道公司,逐步实现所有权分离,注重管网运营规则建立的制度安排更可行。不同管道公司分开融资、投资,可以更好保留市场主体的积极性,而以统一管网运营规则的建立,反映网络运营特征,后者对监管体系建立要求高。可以说,油气管网采用渐进式的过渡产权模式安排已清晰,这种安排需结合各地情况,因地制宜。

  其次,运营管理模式挑战。在过渡产权模式下,管网的运营管理模式将成各方争夺的焦点,目前的监管力量和监管能力均难以适应油气产业链的发展要求。仍以天然气管网为例,表面上看,天然气管网运营管理的技术要求远低于电网,但其背后产权等关系的复杂性,导致前者的运营管理模式的选择和监管更困难。具体模式的形成需要一个过程,经历一些过渡阶段。

  最后,管网安全运营挑战。随着城市化快速发展出现了管网占压、部分管道老化、管理不到位、人为破坏等情况,近年来一些地方甚至发生了油气管道爆炸事故,造成重大人员伤亡。尽管近年通过《石油天然气管道保护法》《城镇燃气管理条例》等法规的制定、细化、落实,安全制度得到建立、完善、细化,对油气管网安全运营起到了积极作用。但油气管网规模越来越大,油气管网市场主体多元化,联网运行复杂程度大幅度提高,网络脆性问题需要高度重视。建议运用互联网、大数据、智能化等技术手段的支撑,建立完善油气管网运行的监测、预警系统。(作者刘毅军为中国石油大学(北京)教授)

 
  【作者: 蒋万全 关闭窗口
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