中东石油风云 | 产油国的胜利:掌握自己的命运

  欧文海湾三国之行

  1971年1月17日至20日,肩负着推动伊朗、科威特和沙特改变立场,接受跨国石油公司谈判方案重任的美国副国务卿欧文开始海湾三国之行,先后访问伊朗、沙特、科威特。

  访问中,欧文向三国领导人阐述了此行的目的及美国政府的基本立场。欧文表示,此行的目的不是为了商谈油价谈判的细节,而是为了从经济和军事战略的角度,强调石油对自由世界安全的重要性,希望通过油价谈判能够最终达成一个同时满足产油国、消费国和石油公司利益的解决方案,从而建立起一个对三方都公平的稳定的石油供给和市场体系。以前,美国政府没有参与任何具体的石油谈判,现在也不会这样做。同时,美国政府还会敦促石油公司本着合作的精神开展谈判,并且要抱有可以达成对各方都公平的协议的信念。

  欧文还就美国政府为跨国石油公司解禁《反托拉斯法》做了辩解。欧文表示,美国政府为跨国石油公司所做的解禁只是有限解禁,而这个解禁在1月15日才做出,石油公司没有足够的时间交换信息并协调谈判立场。因此,希望OPEC产油国能够保持耐心,不要谋求立即在谈判中获得结果。

  在向海湾三国表明美国政府的担忧并提出具体政策建议方面,欧文首先表明美国政府对于石油价格轮番上涨的担忧,这是石油公司和欧美都无法容忍的。这次的谈判是不是又一轮涨价的开始?或者能够通过这次的谈判为石油工业带来一个相对稳定的时期?其次,欧文对利比亚试图把石油谈判作为解决阿以冲突的工具表示了深度担忧和强烈反对;第三,欧文希望产油国能够确保在任何情况下都不会切断石油的供应。最后,欧文希望海湾三国能够支持跨国石油公司提出的“五年价格解决方案”。

  沙特通往地中海的油管路线图

  欧文关于美国政府不会介入石油谈判细节和敦促石油公司本着合作精神推进谈判的表态,使海湾三国吃了定心丸,干净利落地消除了唯一可能使产油国缓和自己要求的一种担心,即美国政府可能进行干预。于是,海湾三国领导人在会谈中开始反守为攻。他们对跨国石油公司及美国以《反托拉斯法》刚刚解禁,需要时间准备谈判材料为由拖延谈判进行了指责,强调必须在规定的期限内达成协议。同时,他们对石油公司不接受三步走的谈判方案表达了强烈的不满,并极力劝说欧文接受三步走的谈判方案,并首先与海湾国家开展谈判。为此,海湾三国领导人再三向欧文保证谈判不会成为又一轮轮番涨价的开始,轮番涨价不会发生,与海湾产油国达成的任何协议都不会受OPEC其它成员达成的协议结果的影响。在遵守OPEC基本决议的基础上海湾产油国可以接受石油公司提出的“五年价格解决方案”。同时,海湾三国领导人警告欧文,温和的海湾产油国对那些提出更多要求的激进的产油国,利比亚、阿尔及利亚等几乎无任何影响力。如果让阿尔及利亚和利比亚一起加入谈判,将使协议的达成几乎没有可能,或者会让石油公司付出更多。并且,如果以OPEC为一个整体来进行谈判,温和产油国不仅不能够影响激进的产油国,反而需要对激进的产油国做出让步,美国政府也将最终为此付出更多的代价。

  同时,海湾三国也不忘向美国表明它们与美国以及自由世界的友谊和拥有的共同利益,而有关油价的谈判不应破坏这种友谊和共同利益。同时,海湾三国还批评了利比亚不切实际的谈判要求和手段,并表示它们不会效仿利比亚,将石油标价权斗争与阿以冲突的解决联系起来,迫使美欧在阿以冲突中改变支持以色列的立场。有鉴于此,美国政府应该相信海湾产油国提出的涨价方案是友好、温和而可以接受的。当然,三国也暗示,如果谈判不能在规定的期限内达成,那么切断石油供应的危险也确实存在。

  在此情况下,欧文的立场开始发生重大转变。欧文不仅不再“尝试改变伊朗、科威特和沙特的立场”,而且还变成了海湾三国立场的拥护者。欧文于1月19日和20日,两次致电美国国务院,就美国政府应该采取的政策发表意见,强烈建议石油公司接受OPEC提出的三步走的谈判方案,同时应尽快启动谈判并达成协议,不要在谈判中采取拖延战术。1月25日,欧文又致信美国总统尼克松,再次强调尽速按OPEC要求开展谈判的紧要性和严肃性。欧文的理由在于:首先,石油公司之所以要求以OPEC为一个整体来进行谈判,是为了避免出现轮番涨价的情况,而现在海湾产油国均表示愿意达成并坚持“五年价格解决方案”,那么石油公司就没有理由拒绝这一谈判方案;其次,如果石油公司期望通过整体谈判而造成OPEC因不能满足激进产油国的极端要求而分裂,则这种情况注定不会发生,伊朗和沙特都表示OPEC的团结是破坏不了的;第三,如果石油公司期望温和的产油国能够在OPEC为整体的谈判中约束激进的产油国,尤其是利比亚,这种期望也是不可能实现的。相反,温和产油国最终将被迫支持极端主义者的需求;第四,海湾产油国的态度温和,较容易与之达成协议,取得较为理想的结果。而与海湾产油国达成的协议将有可能对利比亚和其它OPEC国家起调节和限制作用;第五,如果达不成协议,确实存在着产油国减少或切断石油供应的可能性,而这是美国要极力避免的事情。

  美国政策的改变

  欧文及其代表团的态度最终影响了美国政府的决策。美国政府迅速决定改变原有支持跨国石油公司方案的策略,不再支持跨国石油公司整体谈判方案的设想,并放弃了最初执行的积极且适度介入谈判的想法。

  1月19日,美国驻伊朗大使麦克阿瑟当着英国、荷兰和法国大使的面告知石油公司代表,美国政策已经改变。另一方面,罗杰斯也把美国政府这一政策的转变告知了麦克洛伊。1月23日,艾金斯奉命前往伦敦会见石油公司和英国政府的代表向他们介绍欧文海湾三国之行的成果并提出进一步的建议。艾金斯重点强调了海湾三国对于“分开谈判不会造成轮番涨价”的承诺,敦促石油公司接受海湾三国的要求,分开开展谈判。艾金斯同时警告,以OPEC为一个整体而进行的谈判将导致极端要求的出现。1月29日,负责经济事务的副国务卿助理塞缪尔斯在与麦克洛伊会谈时,委婉的拒绝了石油公司希望美国政府进一步对海湾产油国施加压力的要求,并表示美国政府已经做了很多工作,进一步施加压力将带来反作用。1月30日,美国国务院电告驻伊朗和英国大使馆,敦促石油公司尽最大的努力确保谈判不破裂,并且要放弃OPEC国家可能会软化立场的幻想。

  麦克洛伊

  1月31日,美国国务卿罗杰斯致电美国驻英国大使馆,为美国政府在未来谈判中的角色以及跨国石油公司应该采取的政策定调:第一,美国政府将继续全力支持石油公司和产油国政府在即将到来的石油谈判中达成一致;第二,美国政府将不对石油公司在目前情况下能够满足海湾产油国要求的合理性发表评论,如果石油公司觉得它们不能满足更多而必须终止谈判则后果自负;第三,美国政府将不会对任何可能发生的市场和商业情况预设立场,即使海湾产油国采取极端行动;第四,美国政府将继续与石油公司和各国政府保持紧密沟通。

  产油国大获全胜

  失去美国政府支持的跨国石油公司在OPEC产油国的高压下被迫放弃自己提出的OPEC国家整体谈判的方案,接受海湾、地中海分开谈判的方案。为了确保在这个谈判方案上不会出现“蛙跳”,跨国石油公司又提出“分开但同时”谈判的方案:谈判分两个代表团在德黑兰和的黎波里同时开展,分别由英国石油公司的斯特拉萨蒙德勋爵和埃索公司的皮尔西负责。两个谈判之间互通谈判信息和结果。可是这个方案,立即被利比亚所拒绝。利比亚坚持要求在海湾谈判结束后再开始地中海谈判。为此,跨国石油公司以沙特和伊拉克有部分石油需要通过地中海的石油管线运输,因此将同时参加地中海的谈判为由,希望在海湾的谈判中加入地中海石油出口的问题,以此把海湾和地中海的谈判联系起来,同时阻止利比亚的额外要求,其目的还是想避免“蛙跳”情况的出现。海湾产油国同样拒绝了跨国石油公司的这个要求,无计可施的跨国石油公司只能按海湾产油国和地中海产油国所确定的谈判路线开展谈判。

  跨国石油公司与海湾产油国的实质性谈判于1971年1月28日在德黑兰正式开始。代表跨国石油公司的斯特拉萨蒙德勋爵希望每桶石油标价增加15美分,外加对通货膨胀的补贴。阿穆泽加则代表海湾产油国提出每桶石油标价增加54美分的要求,同时要求更多的对通货膨胀的补贴,并且以全球性的停产相威胁。利比亚则表示,在德黑兰谈判没有达成协定以前,不会在的黎波里展开谈判。由于分歧严重,谈判于2月2日中断。2月3日至4日在德黑兰召开的第22届OPEC会议随即通过了一个带有威胁性质的决议:如果到2月15日石油公司还不能够与海湾产油国达成协议的话,OPEC产油国将提出新的条件,并对不接受条件的石油公司实行禁运。

  失去政府支持而又面临石油禁运的跨国石油公司最终于2月14日与海湾产油国达成《德黑兰协定》。协定的主要内容包括:1、石油标价普遍每桶提高30美分; 2、五年内每年涨价5%,到1975年达到总共再涨价50美分的目标; 3、税率提高到不低于55%;4、外加每桶油价每年上调2.5%以弥补通货膨胀和美元贬值带来的损失;5、协议有效期5年,至1975年12月31日止;6、各海湾国家不得再在价格上进行“蛙跳”式的改变,不论其它国家达成的协定是否比《德黑兰协定》更为有利,但协定也不对地中海地区的石油价格有任何约定。新协定使得海湾产油国当年的石油收入比1970年增加了约14亿美元,未来5年内可以增加120亿美元。

  《德黑兰协定》落下帷幕后,跨国石油公司移师利比亚首都的黎波里开始了与地中海产油国的谈判。利比亚的基本策略是不把跨国石油公司作为一个整体来进行谈判,拒绝理睬跨国石油公司派出的代表团和谈判代表,而只同跨国石油公司一个一个的分别打交道。利比亚的谈判态度得到了地中海产油国阿尔及利亚、伊拉克、沙特的一致支持,并且这些国家也支持以石油断供、禁运甚至是国有化相威胁来达到谈判目的的主张。作为已经签订《德黑兰协定》的伊拉克和沙特此时已经不打算遵守《德黑兰协定》,准备跟在利比亚后面享受所有利比亚谈判的成果。处于困境中的跨国石油公司一方面非常担心地中海产油国想要达成的价格协议将远高于跨国石油公司与海湾产油国达成的价格协议,从而造成海湾产油国否定《德黑兰协定》;另一方面又担心地中海产油国可能采取的石油禁运措施将造成石油短缺从而推动石油消费国政府施压跨国石油公司接受地中海产油国的谈判要求。而阿尔及利亚于2月24日对法国石油公司在阿尔及利亚的股权的51%实行国有化又进一步打击了跨国石油公司,强化了地中海产油国的谈判地位。牌现在完全握在利比亚政府手中,“利比亚人过去没有石油也生存了五千年,所以没有石油仍能很好地活下去,但石油公司就不行。”

  在地中海产油国的强大压力下,跨国石油公司被迫做出让步。1971年4月2日,跨国石油公司与地中海产油国签订《的黎波里协定》。协定的主要内容包括:1、协定回溯于1971年3月20日生效,有效期为五年;2、每桶石油标价增加90美分,从2.55美元增加到3.45美元(包括运输补贴);3、此后每年标价增加5美分;4、外加每桶油价每年上调2.5%以弥补通货膨胀和美元贬值带来的损失;5、税率提高到不低于55%。《的黎波里协定》使得利比亚政府的石油收入从每年14亿美元增加到近20亿美元。而紧随《的黎波里协定》之后,尼日利亚将原油标价每桶提高了85美分,税率提高了5%;委内瑞拉的原油标价每桶提高了51美分;印度尼西亚对日本出口原油的标价每桶提高了51美分。

  由于《的黎波里协定》的优惠条件远超《德黑兰协定》,伊朗国王巴列维对协定的达成怒不可遏。他随即派财政部长阿穆泽加去伦敦与石油公司就弥补《的黎波里协定》与《德黑兰协定》之间的差距展开讨论。最后,跨国石油公司满足了伊朗提出的增加石油出口的港口税、增加阿巴丹炼油厂的生产能力等要求,以缩小伊朗油价与地中海油价的差距,海湾产油国从而在实质上进一步违背了不搞“蛙跳”的承诺。正如沙特石油与矿业大臣亚马尼在《德黑兰协定》签订以后就指出的那样,“石油公司所希望的五年稳定只是一个幻想。”

  《德黑兰协定》与《的黎波里协定》的签订在国际石油领域具有里程碑的意义,是产油国与跨国石油公司力量对比的分水岭。协定的签订,标志着OPEC产油国在这次有关石油标价权的斗争中取得了完全胜利,近一个世纪以来的国际石油领域的力量结构发生了改变,世界石油市场的控制权开始从跨国石油公司及其母国——西方石油消费国向产油国转移。经过这场斗争,OPEC产油国不仅提高了石油标价,更为重要和关键的是主导了整个斗争进程、确定了自己想要的石油标价从而基本掌握了本国石油的标价权,这种权力的转变是美国在二战后建立起全球石油霸权,控制中东石油开采、生产、定价、销售以来的第一次,也为产油国在以后有关石油领域的斗争积累了成功的经验。“产油国成功获得了对原油价格的影响力并由此掌握了自己国家的收入,而历史上,这种原油定价权和对收入的控制是掌握在石油公司手中的。”现在,产油国可以通过大幅提高油价来增加收入而无需通过此前增加石油产量的方式来增加收入。而OPEC产油国主导的石油标价权斗争不是六七十年代中东国家围绕石油权益的斗争的终止。仅仅部分结束跨国石油公司原油标价决定权并不能够从根本上实现产油国对石油资源的控制,跨国石油公司仍然控制着产油国的石油资源、石油生产和销售以及其它上下游产业。因此,在石油标价权斗争告一段落后,产油国推动了旨在结束跨国石油公司对石油资源所有权控制的参股权和国有化运动,并通过这个运动在相当大的程度上实现了对本国石油资源的控制。

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